Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування в господарській діяльност

Стаття 8. Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самовря­дування в господарській діяльності
1. Держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання.
2. Рішення органів державної влади та органів місцевого самоврядування з фінансо­вих питань, що виникають у процесі формування та контролю виконання бюджетів усіх рівнів, а також з адміністративних та інших відносин управління, крім організацій--о-господарських, в яких орган державної влади або орган місцевого самоврядування є суб'єктом, наділеним господарською компетенцією, приймаються від імені цього органу і в межах його владних повноважень.
3. Господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самовря­дування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи. Безпо­середня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядуван­ня у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повно­важень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
1. У положенні, стисло викладеному у ч. 1 даної статті, йдеться про межі господарської правосуб'єктності держави та її органів. Законодавець визначив, що держава, а також органи державної влади не є суб'єктами господарювання, оскільки це суперечило б цілям держави, закріпленим у Конституції України. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Зміст цього законодавчого припису кореспондує з положенням, закріпленим у ст. 2 ГК, — органи державної влади та органи місцевого самоврядування зазначені не як суб'єкти госпо­дарювання, а як учасники відносин у сфері господарювання.
2. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місце­вого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ці конституційні обмеження волі держави у сфері господарювання створюють межі її правосуб'єктності. Вона обмежена цілями, заради яких існує держава (цільова правосуб'єктність). Держава бере участь у господарському обороті не у своїх інтересах, а з метою най­більш ефективного відправлення влади, що визначає сутність правоздатності держави, тобто остання, вступаючи у господарський оборот, повинна додержуватися свого призначення.
Особливості участі в господарському обороті органів місцевого самоврядування зумовле­ні тим, що в силу конституційних норм місцеве самоврядування в Україні забезпечує само­стійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпо­рядження комунальною власністю. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади, але можуть бути наділені законом окремими державними повнова­женнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.
Створювані державою, її органами та органами місцевого самоврядування юридичні осо­би можуть мати господарську правосуб'єктність, однак і в цьому разі держава та органи міс­цевого самоврядування не повинні виходити за межі своїх конституційних цілей.
Конституція України передбачає встановлення особливостей набуття права власності і його припинення залежно від того, у чиїй власності перебуває майно: громадянина, госпо­дарської організації, держави, її органів чи органів місцевого самоврядування. Однак у будь-якому разі такі особливості можуть встановлюватися тільки законом (п. 7 ст. 92 Кон­ституції).
Поняття держави чи територіальної громади не збігається з поняттям юридичної особи. Від їх імені діють відповідні органи як «квазіюридичні» особи. Таким чином, державні орга­ни та органи місцевого самоврядування, хоча й не визнаються юридичними особами, тим не менш можуть мати господарську правосуб'єктність.
При цьому, коли такі органи виступають від імені держави чи територіальної громади в якості учасників господарських відносин, то діють не як органи влади, наділені владними повноваженнями, а саме як учасники господарських правовідносин. У такому разі вони від­повідають за своїми зобов'язаннями майном, що належить, відповідно, державі або терито­ріальній громаді на праві власності, крім того майна, що закріплено за юридичними особами або може перебувати тільки у державній або комунальній власності. Закріплене за державни­ми установами майно не перебуває у безпосередньому віданні держави, і вона не здійснює стосовно його розпорядницькі функції.
3. Що стосується господарської компетенції органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то вона реалізується від імені відповідної державної чи комунальної уста­нови. При цьому останні несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями належним їм майном, крім випадків, визначених законом.
Законодавством визначені об'єкти, що належать виключно до державної власності. Кон­ституцією України (ст. 116) функцію управління об'єктами державної власності віднесено до повноважень Уряду, законом визначаються й інші органи, уповноважені на здійснення та­кого управління.
Законодавством докладно регулюється участь органів виконавчої влади у розміщенні і ре­алізації державних контрактів (на постачання, підряд, закупівлю сільськогосподарської про­дукції тощо). Держава виступає як учасник угод при емісії та обігу різних цінних паперів, у тому числі й державних цінних паперів. Вона може бути як емітентом, так і власником останніх. Будучи найбільшим позичальником, держава визначає механізм запозичень і обов'язок державних органів щодо обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу. Держава може укладати угоди про розподіл продукції, а також брати участь у відносинах, регламентованих .інтелектуальним правом.
Держава може брати участь в обороті як безпосередньо, так і через спеціально створені нею для цих цілей державні юридичні особи в організаційно-правових формах, передбаче­них законодавством.
Опосередкована участь держави в обороті здійснюється шляхом вступу до нього створе­них державою юридичних осіб, котрі діють як такі, що приймають обов'язки і набувають нрава для себе, а не для держави. Через цих юридичних осіб побічно, опосередковано в обороті бере участь і держава. Ці особи, здійснюючи ті або інші дії від свого імені, обтяжують державне майно, а відтак, побічно — і саму державу. Дії державних юридичних осіб так чи інакше позначаються на державі, тому вважається, що остання через них бере участь в обороті. Стосовно державних юридичних осіб особливих проблем із представництвом не вини­кає, оскільки вони діють від свого імені, а не від імені держави.
Коли державні чи комунальні юридичні особи діють від свого імені, підставою для подіб­них дій є їх господарська правосуб'єктність. Якщо від імені держави чи територіальної тро­їли діє певний орган, такою підставою є їх компетенція.
Особиста участь держави у внутрішньому господарському обороті здійснюється шляхом вступу в цей оборот органів державної влади, що діють при цьому не як відособлені юридич­ні особи, а як особливі представники держави. Цілком можливо, що держава буде представ­лена органом, який є водночас і юридичною особою. Однак остання якість не має значення для даних відносин, оскільки такий орган представляє державу в цілому і зобов'язує саме її. Головне, що зазначений орган діє від імені держави у межах компетенції, встановленої акта­ми, які визначають статус цих органів.
На сьогодні практично всі державні органи, що беруть участь в обороті від імені держави, визнані юридичними особами. Тут головним є спрямованість дій державного органу, які ма-1-: ть здійснюватися від імені держави у межах компетенції такого органу. У разі особистої участі держави в обороті наявні специфічні відносини представництва в силу закону. За будь-яких обставин держава може вважатися такою, що бере участь в обороті безпосеред­ньолише тоді, коли в законодавстві закріплюються повноваження якого-небудь органу держави діяти від імені держави.
Від імені держави в обороті можуть виступати як представницькі, такі виконавчі органи: Верховна Рада України, Президент України, Уряд, Міністерство фінансів України, Фонд державного майна України (далі — ФДМУ) тощо, а від імені територіальної громади — відповідні органи місцевого самоврядування. Можна класифікувати такі органи і за іншими ознаками: органи, що відають грошовими ресурсами, і органи, що відають матеріальними ресурсами та іншим майном, тощо.
У випадках і в порядку, передбачених законодавством, від імені держави за її спеціальним дорученням можуть виступати будь-які особи — державні органи, органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи. Наприклад, інтереси держави в органах управління акціонерних товариств (господарських товариств), частина акцій (часток, внесків) яких закріплена у державній власності, можуть представляти фізичні особи, які уклали відповідні договори на представлення цих інтересів.
Держава представлена в обороті різними посадовими особами і державними органами, док якими розподілені компетенції щодо окремого державного майна і стосовно управління на-ім. Від того, як це зроблено, прямо залежать майбутні правові відносини за участю держа­ви. Адже одні особи в складі держави керують землею, другі — житловим фондом, треті — бюджетними коштами тощо. Своїми діями всі вони тією чи іншою мірою зобов'язують дер­жаву. Звідси і значення речового режиму держави, що становить найважливіший елемент її правосуб'єктності.
4. Усе викладене стосується здійснення від імені держави угод. Щодо деліктів, то для них існують спеціальні правила, згідно з якими держава відповідає за дії як своїх органів, так і їх посадових осіб, незалежно від того, яку компетенцію вони мали і чи мали її взагалі.
Держава та територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями не всім належ­ним їм на праві власності майном, а тією його частиною, яка не закріплена за створеними ни­ми юридичними особами і не відноситься до складу об'єктів, що можуть перебувати тільки в державній або комунальній власності.
Майно, що належить державі або територіальній громаді на праві власності, не закріплене за державними чи комунальними підприємствами або установами, утворює відповідно дер­жавну скарбницю, скарбницю села, селища, міста. Скарбниця складається з коштів відповід­ного бюджету та іншого державного і комунального майна: це кошти Державного бюджету України, Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування й інших державних позабюд­жетних фондів, НБУ, золотий запас, алмазний і валютний фонди.
Закріплене за державними установами і підприємствами майно не перебуває в безпосеред­ньому віданні держави — не входить до складу її казни — і вона не здійснює стосовно нього розпорядницькі функції. Тільки перехід зазначеного майна до казни породжує таке право. За тих самих підстав звернення стягнення за боргами держави можливо тільки на майно, що пе­ребуває у складі казни — не закріплене за державними підприємствами й установами.
Державні та комунальні юридичні особи не відповідають за зобов'язаннями держави та територіальної громади. У свою чергу, держава та територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, установлених законом. Так, держава несе субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства при недостатності його майна.
Розмежування відповідальності існує й стосовно зобов'язань держави та територіальних громад.
Держава, територіальні громади виступають сторонами в зобов'язаннях, що виникають внаслідок заподіяння шкоди, можуть стягувати заподіяний шкодою збиток і повинні відпо­відати за заподіяну шкоду.
Основу правового регулювання відповідальності держави, територіальних громад за запо­діяну шкоду становлять норми Конституції України. У її гл. 2 проголошується право кожного на відшкодування державою шкоди, заподіяної незаконними діями (або бездіяльністю) орга­нів державної влади чи органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб (ст. 56).
Кожного разу, коли держава, територіальна громада стає учасником якихось правовідно­син, вони можуть бути притягнуті до відповідальності за порушення прав і охоронюваних законом інтересів іншого учасника цих відносин, і навпаки. Це загальне правило, що стосу­ється правової відповідальності. Однак, ведучи мову про державу чи територіальну громаду як про суб'єкта відповідальності, слід мати на увазі особливі випадки позадоговірної відпо­відальності держави чи територіальної громади за шкоду, заподіяну у визначених законодав­ством випадках.
Шкода, заподіяна будь-якому учаснику відносин у сфері господарювання в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання акта державного органу або органу місцевого самоврядування, що не відповідає закону або іншому правовому акту, під­лягає відшкодуванню. Шкода відшкодовується за рахунок відповідної казни.
Таким чином, Конституцією України встановлене загальне правило щодо відповідально­сті держави за шкоду, заподіяну її органами або їх посадовими особами. Така відповідаль­ність настає незалежно від того, чи є орган держави юридичною особою і чи може він само­стійно нести відповідальність. Природно, держава не відповідає за юридичних осіб, що не виконують владних функцій, та їх посадових осіб, що не виключає субсидіарної відпові­дальності держави за зобов'язаннями окремих державних юридичних осіб.
5. Загальновизнано, що влада держави поширюється тільки на її територію і деякі інші простори відповідно до норм міжнародного права. Отже, за межами своєї території держава влади зазвичай не має.
Особливістю участі держави у зовнішньогосподарському обороті є те, що органи, уповно­важені діяти від її імені, можуть вступати у відповідні відносини як безпосередньо, так і че­рез посольства, консульства або торгпредства. Останні повинні мати спеціальні повноважен­ня діяти від імені названих органів, що представляють державу. Таким чином, має місце подвійне представництво. Дипломатичні й консульські служби можуть виступати від імені держави і безпосередньо — при здійсненні угод для забезпечення своєї власної діяльності за кордоном (оренда приміщень, придбання у власність нерухомого майна тощо), а також де­яких інших угод. Зокрема, угода, укладена торговельним представництвом від імені держа­ви, зобов'язує державу.
Особливості відповідальності держави і територіальних громад у відносинах за участю .поземних юридичних осіб, громадян і держави, врегульованих господарським законодав­ством, визначаються законом та міжнародними договорами України з урахуванням імуніте­ту держави та її власності.